MIŠLJENJE SAVETA ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE VLADE REPUBLIKE SRBIJE O ODREDBI PREDLOGA ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PLANIRANJU I IZGRADNJI KOJOM SE PROPISUJE UKIDANJE NAKNADE ZA KONVERZIJU PRAVA KORIŠĆENJA U PRAVO SVOJINE NA GRAĐEVINSKOM ZEMLJIŠTU ZA PRIVREDNA DRUŠTVA I DRUGA PRAVNA LICA KOJA SU PRIVATIZOVANA NA OSNOVU ZAKONA KOJIMA SE UREĐUJE PRIVATIZACIJA, STEČAJNI I IZVRŠNI POSTUPAK, KAO I ZA NJIHOVE PRAVNE SLEDBENIKE 

 

Nije prvi put da se od donošenja Zakona o planiranju i izgradnji 2009. godine do danas pokušava od strane zakonodavca, odnosno države, suprotno javnom interesu, predlaganje zakonskih rešenja prema kojima bi se određenim privilegovanim kategorijama lica omogućilo sticanje svojine na građevinskom zemljištu bez naknade, odnosno besplatno.

Privredna društva i druga pravna lica koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak kao i njihovi pravni sledbenici predloženim Nacrtom zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji koji je objavljen na sajtu Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture 27. 01. 2023. godine[1], oslobađaju se plaćanja naknade za pretvaranje građevinskog zemljišta u pravo svojine, kako je to propisano aktuelnim Zakonom o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu.

Nacrt zakona predviđa da se pravo svojine na katastarskoj parceli upisuje u korist lica koje je upisano kao vlasnik objekta koji se nalazi na toj parceli, odnosno lica koje je upisano kao nosilac prava korišćenja na katastarskoj parceli na neizgrađenom građevinskom zemljištu, osim za lica čiji je položaj određen zakonom koji uređuje sport i udruženja, zemljoradničke i stambene zadruge i lica na koja se primenjuju odredbe propisa Republike Srbije i bilateralnih međunarodnih ugovora kojima se uređuje sprovođenje Aneksa 6. Sporazuma o pitanjima  sukcesije.                                             

Za pomenuta lica koja se izuzimaju od primene napred navedenog načina sticanja prava svojine na gradskom građevinskom zemljištu, dakle za lica čiji je položaj uređen zakonom kojim se uređuje sport, udruženja i zemljoradničke i stambene zadruge, odnosno za lica koja su i dalje obveznici plaćanja naknade za konverziju i lica na koja se primenjuju odredbe propisa Republike Srbije i bilateralnih međunarodnih ugovora kojima se uređuje sprovođenje Aneksa 6. Sporazuma o pitanjima sukcesije, predviđeno je da će se sticanje prava svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini urediti posebnim propisom.

Nacrtom se predlažu izmene Zakona o planiranju i izgradnji kojima se, iako se to u njemu decidno ne navodi, de facto ukida Zakon o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu („Sl.glasnik RS“ br. 64/2015 i 9/2020) za lica koja su do sada imala obavezu da plaćaju tu naknadu i to lica koja su bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak kao i njihovi pravni sledbenici u statusnom smislu, lica koja su pravo korišćenja na zemljištu stekla posle 11. septembra 2009. godine, kupovinom objekta sa pripadajućim pravom korišćenja, od lica koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, a koji nisu njihovi pravni sledbenici u statusnom smislu i lica - nosioci prava korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini koje je stečeno radi izgradnje u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 13. maja 2003. godine ili na osnovu odluke nadležnog organa.

Obrazloženje Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, dato uz predloženi Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, kada je u pitanju ukidanje naknade za konverziju prava korišćenja u pravo svojine za navedene kategorije lica, ne sadrži jasne razloge koji su opredelili Ministarstvo za ovakav predlog, osim jedne konstatacije u kojoj se navodi da je zaključeno „da se pored svih dobrih rezultata u dosadašnjem periodu, imajući u vidu donošenje novih propisa iz oblasti koje utiču i na odredbe ovog Zakona, a naročito propisa o zaštiti životne sredine, pristupilo analizi postojećih rešenja, te da se u otvorenoj raspravi o unapređenjima zakona predloženim izmenama i dopunama ostvaruje nekoliko ciljeva“, među kojima se navodi i cilj koji podrazumeva ukidanje Zakona o konverziji uz naknadu za navedene kategorije lica.

Za razliku od šturog, odnosno gotovo nikakvog obrazloženja razloga za  ukidanje Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu za navedene kategorije lica, koje je objavljeno na sajtu ministarstva, pojašnjenje za poklanjanje građevinskog zemljišta navedenim kategorijama lica, dao je ministar građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture Goran Vesić u toku javne rasprave o predloženom Nacrtu zakona na sastanku sa predstavnicima Saveta stranih investitora (FIC) održanom 20.02.2023. godine, kojom prilikom je između ostalog naveo da će predložene izmene zakona doprineti bržem izdavanju građevinskih dozvola, kao i da se predloženim izmenama stavlja van snage Zakon o konverziji. Istovremeno je istaknuto da će ukidanjem naplate konverzije za pretvaranje državnog građevinskog zemljišta u privatno vlasništvo biti omogućeno da se izgradi 15 miliona novih kvadrata, odnosno da će izmenama biti uveden red i da će se omogućiti da se radi brže i podstaći stambena gradnja, s obzirom da postoji želja da se više gradi[2].

Takođe, u toku javne rasprave je istaknuto „da je zahvaljujući tome što je konverzija bila uslov za dobijanje građevinskoh dozvola, ona je zapravo blokirala mnoge lokacije, pre svega lokacije zemljišta na kojima su preduzeća koja su stekla pravo korišćenja tog zemljišta u postupcima u kojima se govorilo u Zakonu o konverziji uz naknadu, dakle privatizovanih preduzeća, kao i nepokretnosti kupljene u izvršnom ili stečajnom postupku“, te da je smisao ukidanja naknade za konveziju u tome što će ona omogućiti da mnoge lokacije koje su sada ,,zaključane”, odnosno neisplative, postanu isplative za delatnost  izgradnje[3].

Za razliku od navedenih razloga istaknutih u javnoj raspravi kojima se  opravdava ukidanje naknade za konverziju, isto ministarstvo je u toku javne rasprave prilikom donošenja Zakona o pretvaranju prava korišćenja građevinskog zemljišta u pravo svojine uz naknadu 2015. godine iznelo  dijametralno suprotna mišljenja navodeći da je „omogućeno pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu privatizovanih preduzeća i preduzeća u stečaju samo uz tržišnu naknadu“[4], dakle da je u skladu sa javnim interesom da se usvoji Zakon o pretvaranju prava korišćenja građevinskog zemljiišta  u pravo svojine uz naknadu.  

Par godina kasnije na javnoj raspravi o predloženom Nacrtu zakona 2023. godine, isto ministarstvo kao razloge za ukidanje naknade za konverziju koja je ranije bila u skladu sa javnim interesom, navodi da je „cilj izmena i dopuna zakona da se dodatno unapredi što se može i zadrži trend rasta u građevini u Srbiji.[5]

Savet za borbu protiv korupcije se u prethodnom periodu veoma ozbiljno bavio sistemskom korupcijom u Republici Srbiji i veliku pažnju posvetio  korupciji u postupcima privatizacije o čemu je napisao brojne izveštaje koje je dostavio Vladi. Analizom slučajeva privatizacije uočeno je kršenje zakona i propisanih procedura i utvrđeno da je izvršena privatizacija mnogih subjekata koji su bili upisani kao nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu na kome je vlasnik bila država.

Nakon analize dokumentacije u predmetima spornih privatizacija Savet je utvrdio da ni u jednom predmetu nije procenjivano pravo korišćenja kao element prava svojine, niti je procenjena svojina koju subjekat privatizacije nije ni imao na zemljištu, te sledstveno tome u postupcima privatizacije nije otuđivano pravo korišćenja, koje nije ni moglo da se otuđi bez odluke države koja je raspolagala sa pravom korišćenja.

Pokušaj da se uvede institut konverzije prava korišćenja u pravo svojine bez naknade u korist kupaca privatizovanih subjekata, na način da „troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupaku praivatizaije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupaku, kao i druge stvarne troškove“ koji je uveden Zakonom o planiranju i izgradnji 2009. godine, osujećen je između ostalog i  podnošenjem Ustavnom sudu Republike Srbije inicijative Saveta za ocenu ustavnosti sporne odredbe kojom se navedenim kategorijama lica omogućava da bez naknade steknu pravo svojine na građevinskom zemljištu.  

Ustavni sud je povodom inicijative Saveta za borbu protiv korupcije, doneo Odluku IUz-68/2013 kojom se utvrđuje da citirana odredba Zakona o planiranju i izgradnji nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije u čijem obrazloženju je navedeno da privatizacija ne podrazumeva prodaju zemljišta subjekata privatizacije, bez obzira na obim, vrstu i tutulara prava na zemljištu, već samo promenu vlasništva nad društvenim, odnosno državnim kapitalom u ovim subjektima, te da je sledstveno tome neustavna odredba kojom je omogućena konverzija prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu bez naknade[6].  

Predloženim Nacrtom zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2023. godine, ponovo se, međutim sada na još drastičniji način u odnosu na Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. godine, predviđa  mogućnost konverzije prava korišćenja građevinskog zemljišta u pravo svojine bez   naknade, što ne predstavlja ništa drugo do pokušaj da se ponovo navedenim privilegovanim kategorijama lica protivno javnom interesu i na štetu Republike Srbije otvori mogućnost da steknu pravo svojine na građevinskom zemljištu besplatno, te da se time odigra i poslednji čin pljačkaške privatizacije u Republici Srbiji.

Mogućnost sticanja prava svojine na građevinskom zemljištu bez naknade, odnosno besplatno, kako je to predloženo Nacrtom zakona o izmenama i dopunama zakona, prema mišljenju Saveta ne predstavlja ništa drugo do poklon države privrednim društvima i drugim pravnim licima koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak kao i njihovim pravnim sledbenicima, s tim što Savet smatra da bi pored predmeta poklona u vidu građevinskog zemljišta i namere poklonodavca (animus donadi) da uveća imovinu poklonoprimca na račun svoje imovine, čime bi bili ispunjeni bitni elementi ovog dobročinog pravnog posla, ministarstvo trebalo da u Nacrtu predloženih izmena i dopuna zakona navede i zahvalnost poklonoprimca za učinjeni poklon za stečeno pravo svojine na građevinskom zemljištu.

U skladu sa navedenim stavom kojeg je zauzeo Ustavni sud Republike Srbije, Savet za borbu protiv korupcije smatra da je predloženi način sticanja privatne svojine na zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini bez naknade, protivustavan, s obzirom da navedena privilegovana lica, odnosno kupci privatizovanih subjekata na ime cene kapitala kojeg su kupili, nisu kupili i zemljište na kojem se privatizovani subjekti nalaze.

Zemljište na kome se nalazi privatizovana imovina, koja je bila u državnoj, odnosno javnoj svojini, nije tržišno vrednovano, niti je bilo predmet prodaje, te sledstveno tome nije prodavano zemljište ispod objekata, niti je njegova vrednost mogla biti uračunata u kupoprodajnu cenu jer bi u suprotnom, da je obračunata protivvrednost zemljišta subjekata privatizacije, cena privatizacije bila višestruko veća.

U skladu sa Međunarodnim računovodstvenim standardima koji se primenjuju na osnovu Zakona o računovodstvu, kapital jednog privrednog društva je iznos koji se dobija na taj način što se utvrđuje vrednost ukupne imovine društva (u koju spadaju sve nepokretnosti, objekti, oprema, akcije i udeli u drugim privrednim društvima i druga prava, odnosno sve ono sa čim društvo raspolaže) i od tog iznosa se odbiju sva dugovanja društva po bilo kom osnovu, te je razlika dobijena na taj način kapital. Da bi se tačno utvrdio kapital, tom postupku prethodila je procena imovine privrednog društva, kojom prilikom nije procenjivano pravo korišćenja jer ono po svojoj suštini ne predstavlja pravo svojine, s obzirom da u sebi ne sadrži pravo raspolaganja.

U skladu sa navedenim, plaćena cena za pribavljanje kapitala privrednog društva u postupku privatizacije, stečaja ili izvršenja, nije cena koja je plaćena za pribavljanje prava korišćenja građevinskog zemljišta koje je predmet konverzije, te bi omogućavanje sticanja prava svojine na građevinskom zemljištu bez naknade navedenim kategorijama lica za njih predstavljalo, kao što je to  već navedeno, ništa drugo do poklon države.

Svaki ozbiljan investitor je prilikom pribavljanja kapitala privrednog društva u postupku privatizacije, stečaja ili izvršenja znao da pravo korišćenja nije pravo svojine i da ne stiče svojinu na zemljištu.

Međutim, brojne tajkune i investitore u pljačkaškoj privatizaciji koja je usledila uopšte nije interesovalo neregulisano pitanje svojine koja nije bila predmet procene kapitala, već im je naprotiv to odgovaralo jer su kupovinom postizali više ciljeve, poput pranja novca i kupovine subjekata privatizacije po niskim, bagatelnim cenama, nadajući se da će uz pomoć neke buduće vlasti biti u prilici da pravo korišćenja pretvore u pravo svojine besplatno, odnosno bez naknade.

Savet smatra da je sporna odredba Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji kojom se ukida naknada za konverziju prava korišćenja u pravo svojine u suprotnosti sa ustavnim načelom jedinstva pravnog poretka koje nalaže da osnovni pricipi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu poštovani i u posebnim zakonima, odnosno  Zakonima o privatizaciji, stečaju i izvršenju i obezbeđnju u konkretnom slučaju.

Tako je u skladu sa napred navedenim, Zakonom o privrednim društvima, propisano da imovinu društva u smislu ovog zakona čine stvari i prava u vlasništvu društva kao i druga prava društva, da neto imovina - kapital u smislu ovog zakona jesta razlika između vrednosti imovine i obaveza društva, a da je osnovni - registrovani kapital društva novčana vrednost upisanih uloga članova društva u društvo koja je registrovana u skladu sa zakonom o registraciji.

Zakonom  o privatizaciji kojim je propisano da je predmet privatizacije društveni, odnosno državni kapital u predzećima i drugim pravnim licima (subjekti privatizacije), ako posebnim propisima nije drugačije određeno, da je predmet privatizacije i državni kapital koji je iskazan u akcijama ili udelima, ako uslovi i postupak prodaje tog kapitala nisu drugačije uređeni posebnim propisom, da se u postupku privatizacije može prodati imovina ili deo imovine subjekta privatizacije, odnosno pojedini delovi subjekta privatizacije, da je jedan od modela privatizacije i prodaja kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije koja se sprovodi putem javnog tendera ili javne aukcije, da ugovor o prodaji kapitala, odnosno imovine sadrži između ostalog i odredbe o korišćenju zemljišta.

Zakonom  o stečaju  kojim je između ostalog propisano da se stečaj u smislu ovog zakona sprovodi bankrotstvom ili reorganizacijom, da se pod bankrotsvom podrazumeva namirenje poverilaca prodajom, između ostalog celokupne imovine stečajnog družnika, da je stečajna masa celokupna imovina stečajnog dužnika u zemlji i inostranstvu na dan otvaranja stečajnog postupka, kao i imovina koju stečajni dužnik stekne tokom trajanja stečajnog postupaka, da stečajni upravnik popisuje stvari koje ulaze u stečajnu masu uz naznačenje njihove procene u visini očekivanog unovčenja, da je stečajni upravnik dužan da u roku od 30 dana od dana preuzimanja imovine i prava stečajnog dužnika sastavi početni stečajni bilans u kome će navesti i uporediti aktivu i pasivu stečajnog dužnika, da po donošenju rešenja o bankrotstvu stečajni upravnik započinje i sprovodi prodaju celokupne imovine ili dela imovine stečajnog dužnika, da se na kupca kada isplati cenu prenosi pravo svojine na kupljenoj imovini bez obzira na ranije upise i bez tereta kao i bez ikakvih obaveza nastalih pre izvršene kupopoprodaje, kao i da će stečajni sudija rešenjem konstatovati da je prodaja izvršena i naložiti po pravosnažnosti rešenja  odgovarajućem registru upis prava svojine i brisanje tereta nastalih pre izvršene prodaje, odnosno upis drugih prava stečenih prodajom.

Zakonom o izvršenju i obezbeđenju kojim je propisan postupak prinudnog namirenja potraživanja i obezbeđenja potraživanja na osnovu domaće ili strane izvršne ili verodostojne isprave i kojim je predviđno da je sredstvo izvršenja radi ostvarivanja novčanog potraživanja između ostalog i prodaja nepokretnosti, a da su predmeti izvršenja stvari i prava na kojima se po zakonu može sprovesti izvršenje radi ostvarivanja potraživanja, da je potrebno da izvršni poverilac uz predlog za izvršenje i predog za sprovođenje izvršenja na nepokretnosti, podnese izvod iz javne knjige kao dokaz o tome da je nepokretnost upisana kao svojina izvršnog dužnika.

Naime, iz navedenih zakonskih odredbi, nesporno proizilazi da je predmet  privatizacije bio društveni odnosno državni kapital, bez obzira da li je iskazan u akcijama ili udelima u subjektima privatizacije. Privatizacija nije podrazumevala prodaju zemljišta subjekta privatizacije bez obzira na obim, vrstu i tutulara prava na zemljištu, već promenu vlasništva nad društvenim, odnosno državnim kapitalom u ovim subjektima.

Kada je privatizovano preduzeće koje u sastavu svoje imovine imalo pravo korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini nije menjan titular prava nad tim zemljištem, s obzirom da prava privatizovanog preduzeća nad takvim zemljištem ne prelaze na kupca društvenog ili državnog kapitala, te sledstveno tome zemljište nije bilo predmet prodaje i privatizovano preduzeće je i dalje bilo samo korisnik ovog građevinskog zemljišta, dok je vlasnik građevinskog zemljišta ostao neki od titulara prava javne svojine, odnosno Republika Srbija, Autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave.

Istovremeno Savet ukazuje i na činjenicu da identične materijalnopravne posledice nastaju i prodajom imovine u stečaju i izvršnom postupku, s obzirom da i u ovim postupcima, kao i kod privatizacije, predmet prodaje mogu biti samo objekti na kojima stečajni ili izvrši dužnik ima pravo svojine, ali ne i građevinsko zemljište na kome se ovi objekti nalaze i na kome ova lica imaju  samo pravo korišćenja.

Takođe, iz citiranih zakonskih odredbi proizlazi da nezavisno od toga da li je predmet prodaje kapital ili imovina subjekta privatizacije, odnosno imovina stečajnog ili izvršnog dužnika, prodajna cena isplaćena u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja predstavlja isključivo protivvrednost na ime sticanja kapitala ili imovine navedenih subjekata, ali ne i zemljišta na kome navedeni subjekti imaju pravo korišćenja. Imajući dakle u vidu činjenicu da ovo zemljište nije tržišno vrednovano, pravo korišćenja na građevinskom zemljištu stečeno u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršnog postupka se može konvertovati u pravo svojine  isključivo plaćanjem tržišne cene zemljišta[7].

Ukoliko bi došlo do realizacije predloženog Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji i njegovog usvajanja od strane Narodne Skupštine Republike Srbije, navedenom odredbom o ukidanju konverzije, zakonodavac bi narušio načelo jedinstva pravnog poretka utvrđeno odredbama člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. i 3. Ustava RS iz razloga što Zakon o privatizaciji, Zakon o stečaju i Zakon o izvršenju i obezbeđenju kojima se na sistemski način uređuju uslovi, postupci i druga pitanja u vezi sa prodajom kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije, stečajnih ili izvršnih dužnika, ne poznaju sticanje prava svojine na građevinskom zemljištu putem konverzije prava korišćenja u pravo svojine bez naknade kako je to predviđeno predmetnim Nacrtom, te bi prema mišljenju Saveta takva sporna odredba predstavljala neosnovano odstupanje od osnovnih principa i instituta utrđenih ovim zakonima i protivna Ustavu Republike Srbije.

Takođe, kada je u pitanju sporna odredba Nacrta zakona o ukidanju naknade za  konverziju za prenos prava svojine na građevinskom zemljištu treba imati u vidu i Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, kojim su uređena pitanja uslova, načina i postupka vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za oduzetu imovinu uključujući i vraćanje oduzetog građevinskog zemljišta, kojim je propisano da se imovina vraća u naturalnom obliku ili se daje obeštećenje u vidu državnih obveznica Republiike Srbije i u novcu, u skladu sa ovim zakonom.  

Citiranim Zakonom je naime propisano da su izvori sredstava za izmirenje obaveza po osnovu izdatih obveznica i isplate novčane akontacije - namenski izdvojena sredstva u postupku privatizacije, sredstva ostvarena konverzijom prava korišćenja građevinskog zemljišta u svojinu uz naknadu predviđena posebnim zakonom i namenska sredstva predviđena budžetom, te bi se ukidanjem konverzije uz naknadu, pored činjenice što je sporna odredba predloženog Nacrta u koliziji sa citiranim zakonom, pravne posledice ukidanja naknade odrazile na već ionako opterećen budžet Republike Srbije sa jedne, kao i na otežan status građana koji su ostvarili svoje pravo ili će to pravo ostvariti u pogledu  obeštećenja za oduzetu imovinu, sa druge strane.

Takođe, u skladu sa napred navedenim, treba podsetiti i na činjenicu da je postojećim Zakonom o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz naknadu, čije se gašenje predviđa predloženim Nacrtom zakona o izmenana i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji,  propisano da 50% novčanih sredstava ostvarenih konverzijom prava korišćenja u pravo svojine građevinskog zemljišta uz naknadu ide u korist Budžetskog  fonda za restituciju.

Kada se Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture u obrazloženju  predloženog Nacrta pozvalo na činjenicu da izmene i dopune zakona kojima se ukida konverzija imaju za cilj praćenje svetskih trendova i nastavak trenda rasta građevinarstva u Republici Srbiji kao i njegovo unapređenje, odnosno da je u pitanju javni interes čime bi se omogućilo privođenje građevinskog zemljišta nameni izgradnjom objekata u skladu sa planskim dokumentima, nije imalo u vidu značenje pojma javnog interesa u konkretnom slučaju.

Naime, sloboda zakonodavca da utvrdi postojanje javnog interesa za poklanjanje  građevinskog zemljišta navedenim kategorijama lica predloženim Nacrtom izmena i dopuna zakona, ne znači da država na osnovu slobodne procene može predložiti zakon po sopstvenom nahođenju, kojim bi proizvoljno propisala ukidanje naknade za konverziju prava korišćenja u pravo svojine, već da je zakonodavac ograničen Ustavom, odnosno ustavnim principima na kojima se temelji pravni poredak.

Ovo iz razloga što javni interes za propisivanje ukidanja naknade za konverziju, mora biti zasnovan na objektivnom i razumnom osnovu, odnosno objektivnim pokazateljima na osnovu kojih je zakonodavac procenio da situacija u kojoj se nalaze privatizovana privredna društva i kupci imovine ili dela imovine u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja, zahteva i čini opravdanim pogodnosti ovim licima u vidu sticanja prava svojine na građevinskom zemljištu bez naknade, odnosno poklanjanjem prava svojine na građevinskom zemljištu[8].

Suprotno iskazanom mišljenju Ministarstva prema kojem se javni interes ostvaruje ukidanjem naknade za konverziju, Savet je mišljenja da se javni interes  ostvaruje činjenicom da se upravo naknadom za konverziju ostvaruju ciljevi zasnovani na javnom interesu koji se sastoji u novčanim sredstvima pribavljenim konverzijom, odnosno namenskim sredstvima koja su zakonom određena.

Ukidanje naknade za konverziju prava korišćenja u pravo svojine direktno bi dovelo do smanjenja novčanih sredstava koja su namenski određena za davanje obeštećenja u vidu državnih obveznica Republike Srbije u novcu bivšim vlasnicima oduzete imovine, odnosno korisnicima restitucije, što bi kao što je već rečeno, dovelo do povećanja duga države po ovom osnovu prema korisnicima restitucije.

Pored toga, treba imati u vidu i vrednost građevinskog zemljišta koje bi predloženim Nacrtom bilo poklonjeno navedenim kategorijama lica i u skladu sa tim ceniti opravdanost i svrsishodnost postojanja javnog interesa o ukidanju naknade za konverziju. Tako primera radi, ukoliko bi došlo do privatizacije Beogradskog sajma koja se najavljuje, (koji se prostire na 11 hektara gradskog građevinskog zemljišta, ne računajući preostalih 11 hektara zelene površine), budući kupac kompanije Beogradski sajam doo kupovinom kroz privatizaciju društvenog, odnosno državnog kapitala postao bi vlasnik samo tog kapitala, a ne i građevinskog zemljišta na kojem se prostire Beogradski sajam, čiju bi konverziju u pravo svojine morao da plati.        

Ukoliko bi Nacrt predloženog zakona, postao zakonski tekst, odnosno ukoliko bi se ukinula naknada za konveziju, budući vlasnik Beogradskog sajma bi bez ijednog uloženog dinara postao vlasnik i gradskog građevinskog zemljišta na kojem se nalazi Beogradski sajam, čija bi vrednost bila više desetina puta veća od vrednosti kupljenog kapitala privatizovanog subjekta, imajući u vidu vrednost gradskog građevinskog zemljišta u Beogradu.

Savet takođe podseća i na do danas nerešeno  pitanje  24 sporne privatizacije o kojima je Savet doneo svoje Izveštaje, koji su sa dokazima o koruptivnim  radnjama prosleđeni nadležnom tužilaštvu, kao i na mnoge druge slučajeve spornih privatizacija u Republici Srbiji, gde umesto da se lica koja su stekla kapital kroz protivpravnu privatizaciju procesuiraju, predloženim Nacrtom zakona se de facto aboliraju i umesto oduzimanja protivpravno stečene imovine  nagrađuju od strane države omogućavanjem da besplatno postanu vlasnici još većeg kapitala u vidu gradskog građevinskog zemljišta.

Ne postoji takva građevinska industrija, niti njen trend rasta, kojim Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture predloženom odredbom Nacrta zakona, može opravdati  ukidanje naknade za konverziju, niti takav javni interes kojim  bi se mogao opravdati i  nadomestiti  gubitak  od više desetina milijadi evra za 5.000 lokacija, odnosno 15 miliona m² građevinskog zemljišta u kasi budžeta Republike Srbije, koje bi bilo  poklonjeno navedenim privilegovanim kategorijama lica, ukoliko bi se ukinula naknada za konverziju  za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine na gradskom građevinskom zemljištu.                                             

Umesto predložene protivustavne odredbe Nacrta zakona o ukidanju naknade za konverziju, Savet smatra da bi intencija Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, trebala da bude da novim zakonskim rešenjima pospeši naplatu naknade za konverziju prava korišćenja u pravo svojine za navedene kategorije lica i time i na takav način ostvari javni interes, a ne da takvu naknadu ukida.  

Imajući u vidu sve napred navedeno Savet za borbu protiv korupcije Vlade Republike Srbije je mišljenja da je odredba predloženog Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji koja se odnosi na ukidanje naknade za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine za privredna društva i druga pravna lica koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak kao i njihove pravne sledbenike, kao takva  protivna javnom interesu i Ustavu Republike Srbije o čemu se Ustavni sud već izjasnio i zauzeo svoj jasan stav. 

Međutim, i pored činjenice što je sporna odredba Nacrta zakona o ukidanju naknade za konverziju protivustavna i protivna javnom interesu, Vlada Republike Srbije je na sednici održanoj 04. 05. 2023. godine, prihvatila  sporni Nacrt zakona, kojom prilikom je usvojen Predlog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji sa spornom odredbom kojom se ukida naknada za konverziju prava korišćenja u pravno svojine na građevinskom zemljištu.                      U obrazloženju Predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, koje je objavljeno na sajtu Vlade Republike Srbije 04.05.2023. godine, navedeno je da se njime „ubrzavaju procedure za izdavanje građevinskih dozvola, ukidaju prepreke, kao što je konverzija uz naknadu i omogućava da proces izdavanja dozvola bude transparentniji i u cilju veće zaštite građana i onih koji grade“.[9]

Vlada Republike Srbije je prilikom usvajanja navedenog Predloga zakona znala ili morala znati da je sporna odredba kojom se ukida naknada za konveziju za privilegovane kategorije lica, protivna javnom interesu i da je Ustavni sud Republike Srbije sticanje prava svojine na građevinskom zemljištu bez naknade za privilegovne kategorije lica, svojom Odlukom već proglasio neustavnim i protivpravnim načinom sticanja prava svojine na građevinskom zemljištu.                                                                                                       

Ukoliko Vlada Republike Srbije nije bila upoznata sa ovom činjenicom, Savet za borbu protiv korupcije je ovim mišljenjem upoznaje i poziva da Odluku o Predlogu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji od 04.05.2023 godine stavi van snage. 

Ukoliko Vlada Republike Srbije Odluku o Predlogu zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji od 04.05.2023. godine ne poništi, odnosno ne stavi van snage, te predloži Narodnoj Skupštini Republike Srbije usvajanje izmene zakona sa odredbom kojom se ukida naknada za konverziju za pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine za navedene kategorije lica, te ukoliko bi nakon toga došlo do usvajanja spornog zakona od strane Narodne Skupštine Republike Srbije, uprkos činjenici što je takva odredba protivustavna i protivna javnom interesu, Savet je u obavezi da kroz ovo mišljenje kao dokumentu koji će biti javno objavljen, blagovremeno upozori sva privredna društva i druga pravna lica koja su privatizovana na osnovu zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak kao i njihove pravne sledbenike, da bi njihovo sticanje prava svojine na građevinskom zemljištu bez naknade bilo protivpravno i kao takvo neodrživo.

U skladu sa navedenim mišljenjem kao javnim dokumentom, Savet napominje da se pomenuta pravna lica neće moći pozivati na savesnost prilikom sticanja prava svojine na građevinskom zemljištu bez naknade, s obzirom da su blagovremeno znali ili morali znati da je sporna odredba o ukidanju naknade za konverziju neustavna, te da je sledstveno tome i njihovo sticanje prava svojine na građevinskom zemljištu bez naknade protivpravno i da kao takvo neće moći da opstane, kao i da će naknadu za sticanje prava svojine na građevinskom zemljištu u svakom slučaju biti u obavezi da nadoknade.

 

Savet za borbu protiv korupcije