Predlog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji koji je po hitnom postupku Vlada Republike Srbije uputila na usvajanje Narodnoj Skupštini Republike Srbije, a Narodna Skupština Republike Srbije usvojila, po mišljenju Saveta,  sadrži niz rešenja kojima se na štetu građana Republike Srbije iz osnova  menja osnovni Zakon o eksproprijaciji.                                                                                                                             

Predlog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji nije obiman, ali njegove odredbe, iako nisu obimne, suštinski zadiru u osnovna ljudska  prava građana  Republike Srbije, kao što je pravo na mirno uživanje prava svojine i njihovu pravnu sigurnost sa jedne  i mogućnost sistemske korupcije širokih razmera sa druge strane.          

Pre nego što Savet ukaže na upitnu ustavnost predloženih odredbi Zakona i prava građana Republike Srbije koja se predloženim izmenama  ugrožavaju, neophodno je istaći da je u konkretnom slučaju izostala javna rasprava, koja bi na širokoj naučno-pravnoj osnovi mogla  dati odgovore na pitanja, da li nam je u ovom trenutku uopšte potrebna izmena postojećeg Zakona o eksproprijaciji, u čijem je interesu donošenje ovakvog Zakona po hitnom postupku, kao i na pitanja uskraćivanja i  ugroženosti ljudskih prava predloženim izmenama.                            

Postupajući na navedeni način, predlogom za izmenu ovako važnog zakona, kojim se iz osnova menja koncept i pravni institut eksproprijacije, bez javne rasprave, samo ukazuje na činjenicu da su  predložene izmene izvršene na brzinu i na uštrb osnovnih ljudskih prava građane Republike Srbije, ne vodeći pri tome računa o Ustavom Republike Srbije zagarantovanim pravima, koja bi usvajanjem ovakvog predloga zakona uticala na pravnu sigurnost građana Republike Srbije.       

Što se samog teksta predložene izmene Zakona o eksproprijaciji tiče, već u članu 1. kojim se  propisuje  „da  su svi postupci koji se vode u skladu sa ovim zakonom   hitni“, imamo nedorečenost   u situaciji kada  izuzetak postaje pravilo, odnosno kada  hitnost postupka eksproprijacije postaje pravilo, a ne izuzetak, bez navođenja činjenica i zakonskih razloga kojima bi se ta hitnost opravdala.                                                      

 Predložene izmene Zakona o eksproprijaciji dalje propisuju da se zemljište koje treba da služi određenoj potrebi u vezi sa izgradnjom objekata i ustanovljenju službenosti, a za koju izgradnju, odnosno ustanovljenju službenosti je utvrđen javni interes, može privremeno zauzeti od strane korisnika eksproprijacije na tri, odnosno šest godina, pre konačnosti rešenja o eksproprijaciji.

Ovako zakonsko rešenje, međutim, po mišljenju Saveta  predstavlja kršenje Ustavom Republike Srbije zagarantovanog prava na mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava vlasnika nepokretnosti.                      

Predloženom odredbom, vlasnik stvari se lišava prava da nepokretnost na kojoj ima pravo svojine upotrebljava, raspolaže njome i pribira plodove od nje, odnosno da vrši sva svojinska ovlašćenja koja proizilaze iz prava svojine.

Pored toga, citirana odredba ne daje odgovore na pitanja da li vlasnik nepokretnosti za vreme privremenog zauzeća svoje nepokretnosti od strane korisnika nepokretnosti ima položaj zakupodavca neporketnosti, odnosno da li će dobijati naknadu u vidu zakupnine, naknade za ustanovljeno pravo službenosti, kao i naknadu za izgubljenu dobit do konačnosti rešenja o eksproprijaciji.

Pored napred navedenog, Savet smatra da se predloženim izmenama Zakona o eksproprijaciji omogućava ozakonjenje prevage privatnog interesa nad opštim interesom, kao preduslovom za oduzimanje imovine kroz postupak eksproprijacije.

Naime, predloženim izmenama i dopunama Zakona o eksprorpijaciji, propisano je da Vlada Republike Srbije može utvrditi javni interes za eksproprijaciju nepokretnosti, između ostalog i radi realizacije projekata za izgradnju objekata od značaja ili od posebnog značaja za Republiku Srbiju, a koji projekat se realizuje na osnovu zaključenog međunarodnog ugovora u kojem je jedan od potpisnika Republika Srbija.

Predloženo zakonsko rešenje de facto podrazumeva da svaki strani privredni subjekat, odnosno preduzeće sa čijom državom Republika Srbija ima zaključen međudržavni ugovor, može postati korisnikom eksproprijacije, ako Vlada prethodno utvrdi da za takav projekat postoji javni interes.

U konkretnom slučaju, da bi se privatni interes strane kompanije proglasio javnim interesom, dovoljno je samo da je Republika Srbija zaključila međudržavni ugovor sa državom odakle je kompanija u čiju korist se eksproprišu nepokretnosti, bez navođenja bilo kakvih razloga, kriterijuma i uslova zbog kojih je određeni projekat strane kompanije proglašen javnim interesom.

Takođe se ne sme izgubi iz vida ni činjenica da se predloženom izmenom pored dosadašnje zakonske formulacije prema kojoj Vlada Republike Srbije može utvrditi javni interes za eksproprijaciju, ako je eksproprijacija neophodna za izgradnju objekata u oblasti obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite, kulture, vodoprivrede, sporta, saobraćajne, energetske i komunalne infrastrukture, posle reči izgradnje objekata, dodaju reči rekonstrukcije i adaptacije objekata, što je u direktnoj suprotnosti sa definicijom pravnog instituta eksproprijacije, koji podrazumeva eksproprijaciju nepokretnosti u javnom interesu isključivo  radi izgradnje pojedinih objekata, a ne njihove rekonstrukcije ili adaptacije.

Kada su u pitanju rokovi koji su predviđeni predloženim izmenama Zakona o eksproprijaciji, predloženo je da sopstvenik, odnosno vlasnik nepokretnosti ima rok od samo pet dana od dana prijema predloga za eksproprijaciju, da se izjasni o predlogu za eksproprijaciju pismenim putem ili usmeno na zapisnik kod nadležnog organa. Po prijemu izjašnjenja o predlogu za eksproprijaciju, odnosno proteku roka od pet dana, nadležni organ odmah donosi rešenje o eksproprijaciji, a najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema predloga za eksproprijaciju.                                   

Pomenuta odredba ne samo da je restriktivna u pogledu propisanih rokova i činjenice da nije predviđen rok od 5 radnih dana, već samo rok od pet dana, već je i nepravična s obzirom da u kratkom roku obavezuje vlasnike nepokretnosti da se izjasne o svojim egzistencijalnim pravima i pravima koja se tiču njihove imovine.

Kada se tome doda i činjenica, da odmah nakon donošenja rešenja o eksproprijaciji može doći i do privremenog zauzeća zemljišta od strane korisnika nepokretnosti, koje može trajati tri, odnosno šest godina, očigledno je da je predložena izmena Zakona o eksproprijaciji ne samo nepravična, već i protivna načelu pravne sigurnosti građana Republike Srbije.

Savet takođe smatra da je pravna sigurnost građana Republike Srbije, pored napred navedenog, ugrožena i činjenicom da se vlasniku objekta na zemljištu koje je predmet eksproprijacije, isplaćuje naknada za izgrađeni objekat u visini procenjene građevinske vrednosti tog objekta, nezavisno od činjenice što postupak ozakonjenja takvog objekta nije pravosnažno okončan.

 Naime, u konkretnom slučaju predložena zakonska odredba podrazumeva da vlasnik nepokretnosti koji je uredno u skladu sa zakonom podneo zahtev za legalizaciju, odnosno ozakonjenje objekta kojeg je izgradio, pre okončanja postupka po njegovom predlogu za legalizaciju se može srušiti objekat koji se nalazi na zemljištu koje se ekspropriše samo uz naknadu građevinske vrednosti objekta.

Takođe, predložena izmena zakona predviđa i suspenziju i osujećenje prava naslednika preminulog vlasnika nepokretnosti koji je upisan u katastar nepokretnosti da učestvuju u postupku eksproprijacije, odnosno suspenziju i osujećenje prava sukcesora vlasnika nepokretnosti da učestvuju u postupku eksproprijacije, na način što organ koji vodi postupak eksproprijacije može postaviti privremenog zastupnika koji bi postupao u postupku eksproprijacije u ime i za račun potencijalnih naslednika, odnosno sukcesora do pojave istih. Naslednik nepokretnosti postaje vlasnik u trenutku smrti ostavioca. Navedenim rešenjem eliminiše se vlasnik iz procesa eksproprijacije čime se narušava svojinsko pravo – pravo vlasnika iz Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa.

Takvo zakonsko rešenje može u praksi biti zloupotrebljeno s obzirom na propisanu hitnost postupka eksproprijacije i formulaciju navedene odredbe prema kojoj se predviđa da ukoliko se tokom postupka eksproprijacije utvrdi da je sopstvenik nepokretnosti koji je upisan u katastar nepokretnosti preminuo, a nije sproveden postupak raspravljanja zaostavštine iz njegove smrti, odnosno ako se utvrdi da se vodi sudski postupak za utvrđenje prava svojine na nepokretnosti koja je predmet zaostavštine, organ koji sprovodi postupak može postaviti privremenog zastupnika naslednicima, odnosno sukcesorima, što je očigledno rešenje koje je propisano u korist korisnika eksproprijacije, a ne tih lica.

 U predlogu izmena Zakona ima još niz odredbi koje su nedovoljno jasne, neodređene i nedorečene u pogledu proširenja kruga korisnika eksproprijacije koji mogu postati vlasnici nepokretnosti koje su predmetom eksproprijacije, kao što su društva kapitala, javna preduzeća i druga pravna lica, odnosno Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave koja je osnivač javnog preduzeća, društva kapitala ili drugog pravnog lica, pod uslovom da mogu imati pravo svojine na objektu radi čije izgradnje se vrši  eksproprijacija tog zemljišta, te da ukoliko javno preduzeće, društvo kapitala ili drugo pravno lice ne može steći pravo svojine na nepokretnostima, korisnik eksproprijacije je Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinca lokalne samouprave koja je njihov osnivač, dakle da će se korisnikom eksproprijacije smatrati lice u čiju korist se vrši eksproprijacija prema aktu o utvrđivanju javnog interesa za eksproprijaciju.

Takođe, predlogom Zakona za izmenu i dopunu Zakona o eksproprijaciji, pored činjenice da predmet eksproprijacije mogu biti objekti i zemljište u privatnoj i mešovitoj svojini, unosi se novina koja se odnosi na javnu svojinu, odnosno činjenicu da zemljište u javnoj svojini može takođe biti predmetom eksproprijacije. Predmet javne svojine, prema odredbama Zakona o javnoj svojini su prirodna bogatstva, dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi, za koje je zakonom utvrđeno da su u javnoj svojini, stvari koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, ustanove, javne agencije i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave.

Imajući sve napred navedeno u vidu, Savet smatra da je predlog Zakona o izmenama i dopunama  Zakona o eksproprijaciji gledajući u celini suprotan proklamovanom principu i ustanovljenom načelu da vlasnik jedne nepokretnosti ne može biti doveden u nepovoljniji položaj od onog u kojem je bio pre postupka eksproprijacije, te da su predložene izmene izvršene isključivo u korist krupnog kapitala kao korisnika eksproprijacije.

Takođe, kao što je to već napred navedeno predloženim izmenama zakona, ugrožava se pravna sigurnost građana Republike Srbije i njihovo Ustavom zagarantovano pravo mirnog uživanja prava svojine i drugih imovinskih prava.

Usvajanjem predloženih izmena Zakona o eksproprijaciji stvorila bi se pravna nesigurnost u kojoj bi bila ugrožena i povređena prava čitavih kategorija građana Republike Srbije, od vlasnika objekata koji su podneli zahteve za njihovu legalizaciju, odnosno ozakonjenje, do poljoprivrednika čije se nepokretnosti, zgrade, njive i pašnjaci mogu eksproprisati na zahtev korisnika eksproprijacije kojem su zapale za oko, čiji se privatni interes u svakom trenutku bez jasnih kriterijuma i uslova može proglasiti javnim interesom kao osnovom za eksproprijaciju. 

  ZAKLJUČAK

Predložene izmene Zakona o eksproprijaciji uvode novi koncept u eksproprijaciju, redefinišu pojam javnog interesa bez dovoljno preciznog objašnjenja i u društvu gde institucije ne funkcionišu u punom kapacitetu, a međudržavni ugovori su često tajni, unose koruptivni potencijal. Savet ne vidi razlog da se jedna ovako značajna izmena zakona donosi po hitnom postupku bez široke javne rasprave.

PREPORUKA

Savet za borbu protiv korupcije Vlade Republike Srbije smatra da ne treba proglasiti Zakon o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji, kojeg je izglasala Narodna Skupština Republike Srbije, te da Zakon zajedno sa obrazloženjem treba vratiti Narodnoj Skupštini na ponovno odlučivanje, kao i da na prvoj narednoj sednici Narodna Skupština Republike Srbije odluči da ponovo glasa o Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji, i donese odluku kojom se odbija predlog za usvajanje Zakona o izmenamа i dopunama Zakona o eksproprijaciji.

                                                                                    Savet za borbu protiv korupcije