Zašto se traži autentično tumačenje Zakona o sprečavanju korupcije?


Evropska komisija u svojim izveštajima o napretku Srbije u evrointegracijama godinama konstatuje da Vlada treba da započne saradnju sa Savetom za borbu protiv korupcije, tako da se Savet uključi u postupke donošenja pravnih propisa koji imaju potencijalni uticaj na korupciju. Na ovaj način će se uspostaviti konstruktivniji odnos sa Savetom u borbi protiv korupcije. U izveštajima je Evropska komisija predlagala da se pravni propisi donose u redovnom postupku, bez hitnosti, što znači da je potrebno da se sprovede javna rasprava o svakom propisu koji je u postupku donošenja.

Međutim, iako su izveštaji Evropske komisije potpuno jasni, Vlada je nastavila da podnosi Skupštini predloge zakona po hitnom postupku. Propisi su donošeni bez široke javne rasprave i mogućnosti da se o predloženim propisima izjasni struka i relevantne institucije.
Tako se dogodilo i sa Predlogom autentičnog tumačenja člana 2. stav 1. tačke 3. Zakona o sprečavanju korupcije („Sl. glasnik RS“, br. 35/2019 i 88/2019). Naime, navedeni Predlog autentičnog tumačenja podneo je Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodnoj skupštini 28.01.2021. godine. U obrazloženju se kao razlog za podnošenje Predloga navodi ,,da bi se izbegle nedoumice do kojih bi moglo doći u primeni navedene odredbe prilikom određivanja na koga se odnosi pojam „javni funkcioner“.

Odredba člana 2. stav 1. tačka 3. Zakona o sprečavanju korupcije glasi: ,,javni funkcioner“ je svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organu javne vlasti, osim lica koja su predstavnici privatnog kapitala u organu upravljanja privrednog društva koje je organ javne vlasti;“

Iz ove odredbe jasno proizlazi ko su javni funkcioneri na koje se odnose odredbe Zakona o sprečavanju korupcije. Iako nije bilo ni jedne zvanične pismene primedbe u odnosu na određivanje javnih funkcionera niti nedoumica u primeni Zakona, Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo predložio je da se kroz autentično tumačenje promeni odredba člana 2. stav 1. tačka 3. Zakona, tako što je predložen drugačiji tekst od prvobitnog. Autentično tumačenje glasi: ,,Ovu odredbu treba razumeti tako da se odnosi i primenjuje na lica koja su neposredno birana od strane građana i lica koje bira, postavlja ili imenuje Narodna skupština, Vlada Republike Srbije, skupština Autonomne Pokrajine, Vlada Autonomne Pokrajine i organi jedinica lokalne samouprave”.

Međutim, usled reakcije u javnosti koja je ukazala na to da bi ovakvim tumačenjem brojni javni funkcioneri bili izuzeti od obaveza koje proističu iz Zakona o sprečavanju korupcije, došlo je do izmene autentičnog tumačenja. Predsednica skupštinskog Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo, obrazlažući Predlog autentičnog tumačenja 10. 02. 2021. godine, izmenila je prethodno dato autentično tumačenje, tako da je prošireno i na Predsednika države, Visoki savet sudstva, Državno veće tužilaca i Vrhovni kasacioni sud.

Predlog je zbog hitnosti izglasan u Skupštini bez javne rasprave i bez izjašnjenja bilo kakve relevantne ustanove zadužene za borbu protiv korupcije. Poslanici Skupštine Srbije usvojili su autentično tumačenje zakona na sednici Skupštine održanoj 11. 02. 2021. godine.

Zakon o sprečavanju korupcije sadrži odredbe na osnovu kojih se određena lica svrstavaju u javne funkcionere. Javni funkcioneri su dužni da javni interes ne podrede privatnom, da obaveste Agenciju za sprečavanje korupcije o sumnji u postojanje sukoba interesa, da obaveste Agenciju o obavljanju drugog posla ili delatnosti, o kumulaciji javnih funkcija, da prijave svoju imovinu i prihode kako bi se lakše utvrdilo koruptivno postupanje javnih funkcionera.

Autentično tumačenje je tumačenje norme koje vrši njen sopstveni stvaralac, kada tumači sopstvenu normu. Autentično tumačenje nije samostalni akt, već akt koji je vezan za zakon koji se tumači. Pravna priroda autentičnog tumačenja može da se tumači na dva načina: kao podzakonski akt ili kao deo zakona koji ima povratnu snagu. Ukoliko tumačenje daje Skupština, tumačenje postaje zakon u formalnom smislu, a u drugim situacijama autentično tumačenje je akt koji u odnosu na zakon dobija povratnu snagu. Autentičnim tumačenjem ne menja se zakonska norma, kao u ovom slučaju, već se dodatno pojašnjava odredba zakona koja je nerazumljiva i nejasna. Povratna snaga autentičnog tumačenja znači da izmenjena odredba Zakona počinje da važi od 1. septembra 2020. godine, od kada je Zakon o sprečavanju korupcije počeo da se primenjuje, tako da će javni funkcioneri koji su prekršili zakon od početka primene Zakona o sprečavanju korupcije ostati nekažnjeni.

Hitan postupak donošenja propisa nije način na koji se donose kvalitetni propisi. Osim toga, primena instituta autentičnog tumačenja zakona može da ukaže na to da zakon nije kvalitetan. Zakon o sprečavanju korupcije počeo je da se primenjuje 1. septembra 2020. godine, a već je 11. 02. 2021. godine usvojeno autentično tumačenje. Umesto da se zakon menja donošenjem izmena i dopuna zakona, u standardnom postupku, on se menja donošenjem autentičnog tumačenja.

Ovakvim načinom donošenja propisa onemogućava se borba protiv korupcije. Smanjenjem broja javnih funkcionera koji su dužni da prijave svoju imovinu, koji imaju zabranu kumulacija funkcija i nespojivost poslova sa vršenjem javne funkcije, onemogućava se da se utvrdi njihova imovina na početku mandata i njeno uvećanje nakon određenog perioda. Predloženo autentično tumačenje ne vodi jačanju borbe protiv korupcije, već sprečava da se utvrdi korupcija onih koji vladaju, a koji prema obimu vlasti imaju najveću mogućnost korupcije.

Smanjenje broja javnih funkcionera podložnih kontroli ukazuje da nije tačno da država u borbi protiv korupcije proširuje ovlašćenja Agencije već jedan veliki broj funkcionera izumima iz kontrole Agencije. To praktično znači da ukoliko se usvoji navedeni predlog ni jedna zabrana, obaveza ili ograničenje navedeno u ovom Zakonu više ne bi važilo za nekoliko hiljada javnih funkcionera, među kojima su i nosioci nekih od ključnih državnih funkcija. To stvara jedan broj nedodirljivih funkcionera i neminovno se postavlja pitanje da li država želi da se na efikasnije način bori protiv korupcije ili ne. Ukoliko je cilj države borba protiv korupcije onda ne bi trebalo da postoji problem da se odredi obim javnih funkcionera koji moraju da obavljaju delatnost u skladu sa Zakonom o sprečavanju korupcije.

Iako predlog o autentičnom tumačenju može izazvati ogromne štetne posledice, nije dato obrazloženje zašto je potrebno suziti obim primene Zakona o sprečavanju korupcije.
Agencija za sprečavanje korupcije, koja primenjuje ovaj zakon, nije ukazala da postoje nedoumice u tumačenju oko toga ko jeste, a ko nije „javni funkcioner“. Nedoumice nije imala ni radna grupa koja je radila na izradi nacrta Zakona. Nejasno je zašto je neophodna nova definicija „javnog funkcionera“ i na koji način to doprinosi borbi protiv korupcije. Ostaje nejasno i ko je tražio autentično tumačenje.

Ni sâm rad na donošenju nacrta Zakona nije tekao glatko. Radna grupa, u kojoj je bio i predstavnik Saveta, imala je rok od šest meseci da donese nacrt Zakona. Nacrt Zakona donet je posle skoro tri godine rada, nakon velikog broja sastanaka i usaglašavanja predloga članova radne grupe, gde Ministarstvo pravde nije prihvatilo mnoge predloge i donosilo je konačna rešenja. Odluku da se umesto Odbora Agencije uspostavi Savet Agencije donelo je Ministarstvo pravde nekoliko dana pre uobličavanja Nacrta, a da o tome nisu bili obavešteni svi članovi radne grupe.

Savet smatra da ovaj predlog autentičnog tumačenja ne doprinosi jačanju borbe protiv korupcije, da nije racionalno obrazložen i da može prouzrokovati dalekosežne negativne posledice te da ne treba da bude prihvaćen.

Druga izmenjena verzija autentičnog tumačenja je poboljšana i predlagač je izmenio prvobitni predlog po kojem su lica koja imenuje predsednik, Visoki savet sudstva ili Državno veće tužilaca bili izuzeti iz ovog tumačenja. Izuzeta su lica koja imenuju ministri, što nosi određene rizike.

Ostaje pitanje zašto se sve ovo radi? Ostaje pitanje i šta je u suštini ispravka, da li ona sme da menja bitne odredbe i kada ju je Odbor usvojio?