Зашто се тражи аутентично тумачење Закона о спречавању корупције?


Европска комисија у својим извештајима о напретку Србије у евроинтеграцијама годинама констатује да Влада треба да започне сарадњу са Саветом за борбу против корупције, тако да се Савет укључи у поступке доношења правних прописа који имају потенцијални утицај на корупцију. На овај начин ће се успоставити конструктивнији однос са Саветом у борби против корупције. У извештајима је Европска комисија предлагала да се правни прописи доносе у редовном поступку, без хитности, што значи да је потребно да се спроведе јавна расправа о сваком пропису који је у поступку доношења.

Међутим, иако су извештаји Европске комисије потпуно јасни, Влада је наставила да подноси Скупштини предлоге закона по хитном поступку. Прописи су доношени без широке јавне расправе и могућности да се о предложеним прописима изјасни струка и релевантне институције.
Тако се догодило и са Предлогом аутентичног тумачења члана 2. став 1. тачке 3. Закона о спречавању корупције („Сл. гласник РС“, бр. 35/2019 и 88/2019). Наиме, наведени Предлог аутентичног тумачења поднео је Одбор за уставна питања и законодавство Народној скупштини 28.01.2021. године. У образложењу се као разлог за подношење Предлога наводи ,,да би се избегле недоумице до којих би могло доћи у примени наведене одредбе приликом одређивања на кога се односи појам „јавни функционер“.

Одредба члана 2. став 1. тачка 3. Закона о спречавању корупције гласи: ,,јавни функционер“ је свако изабрано, постављено или именовано лице у органу јавне власти, осим лица која су представници приватног капитала у органу управљања привредног друштва које је орган јавне власти;“

Из ове одредбе јасно произлази ко су јавни функционери на које се односе одредбе Закона о спречавању корупције. Иако није било ни једне званичне писмене примедбе у односу на одређивање јавних функционера нити недоумица у примени Закона, Одбор за уставна питања и законодавство предложио је да се кроз аутентично тумачење промени одредба члана 2. став 1. тачка 3. Закона, тако што је предложен другачији текст од првобитног. Аутентично тумачење гласи: ,,Ову одредбу треба разумети тако да се односи и примењује на лица која су непосредно бирана од стране грађана и лица које бира, поставља или именује Народна скупштина, Влада Републике Србије, скупштина Аутономне Покрајине, Влада Аутономне Покрајине и органи јединица локалне самоуправе”.

Међутим, услед реакције у јавности која је указала на то да би оваквим тумачењем бројни јавни функционери били изузети од обавеза које проистичу из Закона о спречавању корупције, дошло је до измене аутентичног тумачења. Председница скупштинског Одбора за уставна питања и законодавство, образлажући Предлог аутентичног тумачења 10. 02. 2021. године, изменила је претходно дато аутентично тумачење, тако да је проширено и на Председника државе, Високи савет судства, Државно веће тужилаца и Врховни касациони суд.

Предлог је због хитности изгласан у Скупштини без јавне расправе и без изјашњења било какве релевантне установе задужене за борбу против корупције. Посланици Скупштине Србије усвојили су аутентично тумачење закона на седници Скупштине одржаној 11. 02. 2021. године.

Закон о спречавању корупције садржи одредбе на основу којих се одређена лица сврставају у јавне функционере. Јавни функционери су дужни да јавни интерес не подреде приватном, да обавесте Агенцију за спречавање корупције о сумњи у постојање сукоба интереса, да обавесте Агенцију о обављању другог посла или делатности, о кумулацији јавних функција, да пријаве своју имовину и приходе како би се лакше утврдило коруптивно поступање јавних функционера.

Аутентично тумачење је тумачење норме које врши њен сопствени стваралац, када тумачи сопствену норму. Аутентично тумачење није самостални акт, већ акт који је везан за закон који се тумачи. Правна природа аутентичног тумачења може да се тумачи на два начина: као подзаконски акт или као део закона који има повратну снагу. Уколико тумачење даје Скупштина, тумачење постаје закон у формалном смислу, а у другим ситуацијама аутентично тумачење је акт који у односу на закон добија повратну снагу. Аутентичним тумачењем не мења се законска норма, као у овом случају, већ се додатно појашњава одредба закона која је неразумљива и нејасна. Повратна снага аутентичног тумачења значи да измењена одредба Закона почиње да важи од 1. септембра 2020. године, од када је Закон о спречавању корупције почео да се примењује, тако да ће јавни функционери који су прекршили закон од почетка примене Закона о спречавању корупције остати некажњени.

Хитан поступак доношења прописа није начин на који се доносе квалитетни прописи. Осим тога, примена института аутентичног тумачења закона може да укаже на то да закон није квалитетан. Закон о спречавању корупције почео је да се примењује 1. септембра 2020. године, а већ је 11. 02. 2021. године усвојено аутентично тумачење. Уместо да се закон мења доношењем измена и допуна закона, у стандардном поступку, он се мења доношењем аутентичног тумачења.

Оваквим начином доношења прописа онемогућава се борба против корупције. Смањењем броја јавних функционера који су дужни да пријаве своју имовину, који имају забрану кумулација функција и неспојивост послова са вршењем јавне функције, онемогућава се да се утврди њихова имовина на почетку мандата и њено увећање након одређеног периода. Предложено аутентично тумачење не води јачању борбе против корупције, већ спречава да се утврди корупција оних који владају, а који према обиму власти имају највећу могућност корупције.

Смањење броја јавних функционера подложних контроли указује да није тачно да држава у борби против корупције проширује овлашћења Агенције већ један велики број функционера изумима из контроле Агенције. То практично значи да уколико се усвоји наведени предлог ни једна забрана, обавеза или ограничење наведено у овом Закону више не би важило за неколико хиљада јавних функционера, међу којима су и носиоци неких од кључних државних функција. То ствара један број недодирљивих функционера и неминовно се поставља питање да ли држава жели да се на ефикасније начин бори против корупције или не. Уколико је циљ државе борба против корупције онда не би требало да постоји проблем да се одреди обим јавних функционера који морају да обављају делатност у складу са Законом о спречавању корупције.

Иако предлог о аутентичном тумачењу може изазвати огромне штетне последице, није дато образложење зашто је потребно сузити обим примене Закона о спречавању корупције.
Агенција за спречавање корупције, која примењује овај закон, није указала да постоје недоумице у тумачењу око тога ко јесте, а ко није „јавни функционер“. Недоумице није имала ни радна група која је радила на изради нацрта Закона. Нејасно је зашто је неопходна нова дефиниција „јавног функционера“ и на који начин то доприноси борби против корупције. Остаје нејасно и ко је тражио аутентично тумачење.

Ни сâм рад на доношењу нацрта Закона није текао глатко. Радна група, у којој је био и представник Савета, имала је рок од шест месеци да донесе нацрт Закона. Нацрт Закона донет је после скоро три године рада, након великог броја састанака и усаглашавања предлога чланова радне групе, где Министарство правде није прихватило многе предлоге и доносило је коначна решења. Одлуку да се уместо Одбора Агенције успостави Савет Агенције донело је Министарство правде неколико дана пре уобличавања Нацрта, а да о томе нису били обавештени сви чланови радне групе.

Савет сматра да овај предлог аутентичног тумачења не доприноси јачању борбе против корупције, да није рационално образложен и да може проузроковати далекосежне негативне последице те да не треба да буде прихваћен.

Друга измењена верзија аутентичног тумачења је побољшана и предлагач је изменио првобитни предлог по којем су лица која именује председник, Високи савет судства или Државно веће тужилаца били изузети из овог тумачења. Изузета су лица која именују министри, што носи одређене ризике.

Остаје питање зашто се све ово ради? Остаје питање и шта је у суштини исправка, да ли она сме да мења битне одредбе и када ју је Одбор усвојио?